Czy i jak zwiększać zadłużenie Polski? Jaki jest optymalny poziom długu? Na te i inne pytania odpowiadali eksperci podczas webinaru zorganizowanego przez Instytut Jagielloński: Mateusz Walewski, główny ekonomista Banku Gospodarstwa Krajowego, Sławomir Dudek, główny ekonomista Pracodawców RP, Jakub Sawulski, kierownik zespołu ekonomii w Polskim Instytucie Ekonomicznym oraz Aleksander Łaszek, główny ekonomista Forum Obywatelskiego Rozwoju. Debatę poprowadził Marek Lachowicz, główny analityk Instytutu Jagiellońskiego.
Spis treści
Zwiększenie progu do 90% PKB.
Początek spotkania dotyczył propozycji zmian konstytucyjnych limitów zadłużenia. Jakub Sawulski zwrócił uwagę, że aby to zrobić powinniśmy przede wszystkim zacząć traktować dług publiczny poważnie, zaczynając od zmiany definicji sektora finansów publicznych i przyjęcia poprawnej definicji, obowiązującej w Unii Europejskiej. Jednak to się nie stanie, gdyż istnieje polityczna obawa, że przy nowym rozumieniu sektora, konstytucyjny limit zostałby przekroczony. Sawulski zasugerował, że próg ten powinien zostać zwiększony z 60% do 90%. Kryzys oraz recesja po kryzysie będzie wymagać zwiększonych nakładów finansowych, a sztywny konstytucyjny limit nie uwzględnia stanu wojny czy epidemii. Stąd propozycja drastycznego zwiększenia progu do 90% PKB.
Odnosząc się do propozycji zwiększenia limitu, Sławomir Dudek stwierdził, że Polska potrzebuje silnych i wiarygodnych reguł fiskalnych – reguły wydatkowej i długu. Nie ma jednak zgody, co do tego, na jakim poziomie te limity powinny być, ale muszą one być sufitem, którego politycy nie będą mogli dowolnie zwiększać przy kolejnych kryzysach. „W konstytucji powinien być poziom docelowy, optymalny, a nie sufit”, mówił. Zaznaczył przy tym, że można ewentualnie zastanowić się nad odstępstwami w przypadku np. wojny, ale z zachowaniem zasad i ustalonymi sankcjami.
Wpływ długu na inwestycje
Pytanie, które nasunęło się w trakcie wymiany zdań dotyczyło tego, czy zwiększenie długu realnie wpłynie na nowe inwestycje czy jednak zostanie „przejedzone”. Jak zauważył Aleksander Łaszek, nie ma żadnej gwarancji, że będą to wydatki inwestycyjne. Badania pokazują, że średnio ok. 4% przyrostu długu publicznego przekłada się na wzrost inwestycji. Innym widocznym problemem jest starzenie się społeczeństwa i ubytek ok. 2 mln osób w wieku produkcyjnym w przeciągu najbliższych 10 lat. Ostatnia nowelizacja budżetu pokazuje, że pieniądze ze zwiększonego długu będą przeznaczone min. na 13. i 14. emerytury w przyszłym roku.
Mateusz Walewski zgodził się, co do potrzeby istnienia limitu długu publicznego, jednak jego optymalny poziom jest kwestią, o której można rozmawiać. Zależy on od tak wielu czynników, że ciężko jest wskazać jeden, najlepszy limit dla wszystkich gospodarek świata. Na wysokie poziomy długu mogą sobie pozwolić takie kraje jak Japonia czy Stany Zjednoczone, północne państwa Unii Europejskiej czy południowe strefy euro. Polska znajduje się pomiędzy tą grupą a państwami rozwijającymi się, których prawie całe zadłużenie jest w obcych walutach i które potrzebują limitów, aby nie wpaść w spiralę zadłużenia. Nie możemy sobie pozwolić na zniesienie ograniczeń, ponieważ przestaniemy być wiarygodni. Dlatego trzeba było znaleźć inny sposób finansowania wydatków publicznych w okresie kryzysu. „Limity tak, ale nie należy szukać dla nich ekonomicznego wytłumaczenia (…), należy pozwolić sobie na ich omijanie wtedy, gdy wszyscy wiedzą, że jest to konieczne i kiedy rynki to akceptują.”, podsumował Walewski.
Odnosząc się do zależności między zwiększaniem długu a wzrostem inwestycji, Aleksander Łaszek, zauważył, że takie korelacje istnieją, a ostatnie badania na ten temat tylko to potwierdzają. Pozostaje jedynie pytanie, który z czynników zależy, od którego.
Automatyczna spłata długu publicznego
Broniąc swojego stanowiska dotyczącego powiększenia limitu do 90% PKB, Jakub Sawulski, przypomniał, że jego propozycja nie dotyczy zwiększania długu publicznego i zadłużania państwa, a jedynie zwiększenia progu. Dzięki temu nie będziemy musieli, wychodząc z kryzysu, spłacać zaciągniętych zobowiązań przekraczających konstytucyjne limity. Zmniejszając dług, nie będziemy likwidowali 13. czy 14. emerytury, ale będziemy ciąć przede wszystkim wydatki na inwestycje,
co pokazały nam już lata 2010-2015. Drugą sprawą jest wysoka stopa wzrostu gospodarczego, która wspomaga spłatę zadłużenia. Nie powinniśmy jej hamować, ale poczekać aż realna stopa wzrostu wróci do poziomu minimum 4%, a wtedy dług publiczny będzie spłacał się automatycznie ze wzrostu gospodarczego, co obserwowaliśmy przez ostatnie trzy lata. To właśnie ten szybki wzrost pozwolił zmniejszyć relację długu publicznego do PKB o 8 pp. mimo mało oszczędnej polityki rządu.
Na co musie pójść rząd?
Kolejne pytanie dotyczyło różnych scenariuszy spłaty długu, a Sławomir Dudek zaznaczył od razu, że nie możemy, śladem Japonii, zredukować zadłużenia zagranicznego i mieć tylko krajowe. Jest to w naszym wypadku niemożliwe. Nasz rynek nie jest tak głęboki żeby móc udźwignąć całkowite zapotrzebowanie. Jeśli chodzi o pragmatyczne podejście, rząd musi patrzeć na kilkanaście, jak nie kilkadziesiąt lat wprzód, m.in. z powodów demograficznych. Nie mamy też żadnej pewności, że koszty spłaty długu w dłuższej perspektywie utrzymają się na tak niskim poziomie jak teraz. Limity i reguły powinny być, ale musimy walczyć żeby były one przestrzegane. „Kryzys spowodował, że jest przyzwolenie na łamanie reguł.”, zauważył Dudek.
Do czego doprowadzi zatrudnienia pracowników z zagranicy?
Aleksander Łaszek odniósł się do wypowiedzi Jakuba Suwalskiego o cięciach inwestycji w latach 2010-2015. Przypomniał, że w tym czasie podniesiono wiek emerytalny czy ograniczono przechodzenie na wcześniejsze emerytury. Tak więc nie jest prawdą, że oszczędności szukano tylko w ograniczaniu inwestycji.
„Bardzo niebezpieczne jest podnoszenie progów w okresie kryzysu. Każdy kolejny kryzys będzie powodował, że będziemy podnosić progi.”, przestrzegał Dudek. Nie powinno być zapisanego maksymalnego poziomu, a jedynie optymalny. Przykład Włoch pokazuje, do czego prowadzi taka polityka. Przed kryzysem naftowym w latach ’70, dług publiczny Włoch oscylował w okolicach 40-50% PKB. Wtedy nastąpiło drastyczne zwiększenie długu, które było powtarzane po kryzysie w 2001 r.,
w 2008 r. i dzisiejszym. Jeśli teraz zaczniemy robić to samo, za kilkadziesiąt lat możemy mieć ten sam problem, co Włosi.
Czy nie należałoby, więc zamiast stosowania doraźnych metod przeprowadzić poważne, choć bolesne reformy? Aleksander Łaszek zgodził się z potrzebą głębokich zmian, przypominając, że wiek emerytalny dla kobiet w Polsce jest najniższy w UE. Przykład innych szybko starzejących się państw pokazuje,
że tamtejsi politycy zamiast reform woleli zwiększanie wydatków publicznych i wzrost długu. Polska wciąż ma potencjał wzrostowy, mamy niezagospodarowane zasoby ludzkie, jesteśmy atrakcyjnym krajem dla pracowników z Ukrainy czy Białorusi, jednak, aby w pełni wykorzystać potencjał potrzebujemy działań, np. ułatwień w zatrudnianiu pracowników z zagranicy, reformy systemu emerytalnego, przeglądu przywilejów emerytalnych itp.
Opinia rynków i inwestorów może być negatywną
Nie możemy wybierać między reformami strukturalnymi a działaniami zwiększającymi dług, ale zachowującymi potencjał produkcyjny firm, niedopuszczającymi do masowych zwolnień. Mateusz Walewski mówił, że te działania były niezbędne, ale potrzebowały obejścia istniejących reguł. Jesteśmy w momencie, który potencjalnie pozwala myśleć o reformach, czy zmianie definicji długu. Niestety podniesienie poziomu długu może być bardzo źle odebrane przez rynki i inwestorów, dlatego warto utrzymać aktualne poziomy i reguły dając sobie kilkanaście lat na wyjście z kryzysu.
Opłacalne inwestycji
Kolejną część dyskusji zdominował temat inwestycji. Jak odblokować potencjał gospodarczy? W co i jak inwestować, aby było to ekonomicznie opłacalne?
Mateusz Walewski stwierdził, że bardzo ciężko jest jednoznacznie powiedzieć, w co należy inwestować. Na pewno jest to potrzebne, ale nie da się wskazać konkretnych pól do działania. Potrzeba państwa i funduszy państwowych, które wezmą na siebie ryzyko inwestycji w strategiczne, ale niepewne projekty. Dlatego żadna korporacja nie weźmie za to samodzielnie odpowiedzialności. Aleksander Łaszek zauważył w tym momencie, że problem polega na tym, że z jednej strony mówimy o niezbędnych inwestycjach, a z drugiej, w najnowszej nowelizacji budżetu rząd skupił się np. na dotacjach do górnictwa węgla kamiennego. Panowie zgodzili się, że mówiąc o inwestycjach, wynalazkach i innowacyjności nie możemy zapominać o przedsiębiorcach w Polsce, którzy mają więcej korzyści z pracowników na samozatrudnieniu czy szukania nowych interpretacji produktu i tym samym zmniejszania stawek VAT niż z innowacyjnych wynalazków.
Pójście na skróty nie będzie dobrym rozwiązaniem
Wracając do wcześniejszych wypowiedzi Jakub Sawulski również podkreślił, że nie możemy wybierać pomiędzy reformami strukturalnymi a inwestycjami. Jeżeli w tym roku zwiększymy dług, który od przyszłego roku będziemy spłacać, nie będziemy mieli pieniędzy na transformację energetyczną czy walkę ze smogiem. Za to pieniądze na 13. emeryturę się znajdą, ponieważ tak działa polityka. Politycy już teraz mogą zwiększyć dług przenosząc część wydatków sektora finansów publicznych do funduszy, których nie obejmuje definicja zawarta w ustawie, tym samym omijając limity. W opinii Sawulskiego, „konstytucyjny limit 90%, ale z poprawną definicją sektora finansów publicznych jest silniejszy i bardziej wiarygodny niż konstytucyjny limit 60%, ale z definicją, którą można bez trudu omijać.”
Próg 90%, patrząc na kreatywność polityków, również będzie omijany. Istnieje duże prawdopodobieństwo, że wiele tych wydatków nie będzie inwestycjami, będzie nieefektywna i poparta jedynie politycznie. Ekonomicznie decyzja o obniżeniu wieku emerytalnego była fatalna tak samo jak wprowadzenie 13. i 14. emerytury, które psują system emerytalny. Sławomir Dudek stwierdził, że z przyczyn politycznych wszystkie strony konfliktu akceptują te decyzje, a to wiele mówi o naszej klasie politycznej.
Czy Polska wykorzysta dodatkowe środki produktywnie?
W kontrze do tego, Sawulski przypomniał o pakiecie pomocowym stworzonym przez administrację, który pozwolił przejść przez kryzys i dotychczas spełniał swoje zadanie. Należy pamiętać, że również koszty obsługi długu spadają, chociaż wciąż są wyższe niż np. w Niemczech. W ostatnich 15 latach relacja wysokości stopy wzrostu gospodarczego do stopy oprocentowania obligacji była korzystna dla Polski. Pytanie brzmi, czy państwo Polskie będzie umiało wykorzystać te dodatkowe środki produktywnie.
W pewnym sensie musimy zaufać państwu wiedząc, że jakaś część pieniędzy prawdopodobnie będzie zmarnowana, bo tak dzieje się niestety w każdym rozwiniętym państwie, mówił Walewski. Inwestycje państwowe są potrzebne tam gdzie ryzyko jest największe i gdzie sektor prywatny nie odważy się inwestować. Takie projekty jak Centralny Port Komunikacyjny mają zarówno swoich przeciwników jak i zwolenników mówiących, że jest on potrzebny i da wysoką stopę zwrotu, ale na pewno żaden prywatny inwestor nie odważyłby się na taki krok samemu. Zbyt twarde reguły i odcięcie państwa od możliwości inwestowania zahamuje nas w rozwoju.
Czy wydatki państwa są adekwatne?
Jak zauważył Aleksander Łaszek wydatki państwa w takich dziedzinach jak edukacja, służba zdrowia, infrastruktura są potrzebne, ale trzeba zastanowić się nad ich efektywnością. Powinniśmy rozmawiać o tym, czy pieniądze np. w służbie zdrowia są dobrze wydawane i czy nie należy tam zwiększyć wydatków, a nie o tym, jakie nowe projekty można sfinansować. Reguły mają wymuszać efektywniejsze zarządzanie zasobami.
Dlaczego Polska jest atrakcyjna dla cudzoziemców?
Odnosząc się do pytania słuchacza, Walewski, mówił o obywatelach Ukrainy czy Wietnamu, którzy osiedlają się w Polsce mając do wyboru kraje Europy Zachodniej. Istniejące w naszym kraju duże grupy obywateli tych państw pomagają kolejnym imigrantom podjąć decyzję o przyjeździe do Polski.
Nie patrzą oni tylko na zarobki i poziom życia, który i tak jest dużo wyższy niż w ich krajach, ale na sieci, czy to Ukraińców czy Wietnamczyków działające w Polsce. Innym aspektem jest bliskość kulturowa i językowa jak w przypadku Białorusinów. Dlatego Polska pozostaje atrakcyjna dla imigrantów z wielu biedniejszych państw.
Optymalizacja wzrostu gospodarczego
Inne pytanie dotyczyło optymalnego tempa wzrostu gospodarczego i poziomu długu z punktu widzenia dobrobytu społecznego. W odpowiedzi Jakub Sawulski wskazał, że bardzo wiele zależy tu od presji społecznej, która jest potrzebna, aby politycy zaczęli działać. Biorąc pod uwagę, że historycznie niewypłacalne stawały się państwa o bardzo różnym poziomie zadłużenia, ciężko jest mówić o optymalnym poziomie długu. Aby uzyskać pełen obraz powinniśmy skupić się na trzech aspektach, poziomie długu, relacji pomiędzy wzrostem gospodarczym a oprocentowaniem obligacji oraz strukturze długu.
Podsumowując paneliści zgodzili się, co do tego, że nie ma jednego optymalnego poziomu długu, a różnice w podejściu do jego wysokości zależą min. od zaufania do państwa i jego inwestycji. Ważną kwestią pozostają również mechanizmy i bufory zorientowane na kryzysy. Problemem mogą stać się kwestie polityczne, które uniemożliwią niezbędne i bolesne reformy. Niski poziom debaty publicznej i polityczne wyrachowanie może skutecznie zahamować wprowadzanie jakichkolwiek nowych rozwiązań, bez znaczenia, jakie by one nie były.
źródło: PolishBrief.pl
